Léviathan

Voici une synthèse qui m’a été demandée de produire pour un cours en Science politique portant sur l’espace sud-est asiatique. Il s’agit de comprendre les enjeux soulevés par l’intégration régionale, économique et politique, des dix États membres de la zone (Myanmar, Thaïlande, Malaisie, Singapour, Indonésie, Philippines, Brunei, Cambodge, Laos et Vietnam). Les deux textes sur lequel ce travail m’a été demandé sont mis en référence dans le petit encart ci-dessous suivis d’une carte des États membres de l’ASEAN.

Ganesan, N. 1991. « L’ASEAN : Futurs espaces de coopération et de conflits », dans Gérard Hervouet (sous la dir.), « Asie-Pacifique : Les nouveaux espaces de coopération et de conflits. Québec : Presses de l’Université Laval, pp.183-199.

De Sacy, Alain S. 1999. « Chapitre 20 : Les tensions régionales et internationales en Asie du Sud-Est » dans De Sacy Alain S., « L’Asie du Sud-Est : L’unification à l’épreuve ». Paris : Librairie Vuibert. pp. 207-217.

Un peu comme la CECA puis la CEE en 1957 avec le traité de Rome, l’ASA (Association du Sud-est Asiatique) puis l’ASEAN (Association of South East Asian Nations) à quelque dix années de distance, naît de la Déclaration de Bangkok (1967) comme organisation régionale destinée à régler les différends et promouvoir la coopération entre ses membres. En outre, l’ASEAN était aussi originellement un regroupement d’États non alignés sur Moscou mais parfois alignés sur Washington. Mais, à la lecture de Ganesan, les similitudes entre l’UE et l’ASEAN ne vont pas plus loin.

En effet, l’ASEAN se singularise en tant qu’entité régionale par la géographie particulière de ses membres, leurs histoires distinctes et leurs intérêts souvent antagonistes. L’espace sud-est asiatique n’est pas pacifié à l’image de celui de l’Europe ou de l’Amérique du Nord. En témoignent la formation tardive des États de la région avec l’exemple de la Fédération Malaise qui ne prît sa forme – a priori – définitive en 1965 avec l’expulsion de Singapour et le maintient du Sarawak et du Sabah en son sein.

Les contentieux territoriaux ne sont pas chose du passé; que les Philippines revendiquent encore le Sabah malais; que sept États sur dix revendiquent tout ou partie des îles Spratley et/ou du gisement pétrolier de Natuna. Ces contentieux à géométrie variable ne dessinent pas deux pôles antagonistes au sein de l’ASEAN mais de multiples parties enchevêtrées les unes aux autres, les unes contre les autres, et avec et à la fois contre des acteurs extérieurs à la région. Par exemple, l’Indonésie se veut la plus ferme contre toute forme d’alliance militaire entre un État membre et une puissance étrangère, notamment entre les petites puissances de Singapour et du Brunei d’une part, et les États-Unis d’autre part. En revanche, la même Indonésie, avec quelques prétentions hégémoniques, s’est alliée à la Thaïlande, la Malaisie et les Philippines et soutenait dans le cadre de l’ASEAN une politique d’alliance tacite avec la Chine, en soutien aux Khmers rouges, contre le Vietnam.

Mais les antagonismes politiques n’ont jamais dégénéré en guerres régionales même s’ils ont parfois arrêté les travaux de l’association. C’est que l’ASEAN met, en effet, en place un certain nombre d’instances, non d’institutions, de dialogue et de coopération. Leur modèle consensuel lisse les contours les plus saillants des conflits d’intérêts et parvient même à établir un certain nombre de règles comme la création d’une zone de paix, de liberté et de neutralité (ZOPFAN) en 1971.

Dans le domaine économique, l’ASEAN connaît également un certain succès, eu égard au fait que les économies post-coloniales des États membres ne sont pas complémentaires mais concurrentes. Économies fondées sur une agriculture de plantation et une industrie d’extraction, elles sont en compétition sur les mêmes marchés. Mais cela n’a pas empêché l’ASEAN d’établir une zone de libre-échange limitée entre ses membres, d’élaborer en commun des projets industriels et d’inscrire sa politique de développement un Plan de complémentarité industrielle.

Ces fondations pourraient être le prélude à une coopération ultérieure renforcée et, en attendant, l’ASEAN se distingue par une certaine solidarité de ses membres. En effet, nombre d’organisations régionales ne sont pas parvenues à de tels résultats : l’accord d’approvisionnement d’urgence (nourriture et énergie) et l’ « accord de réciprocité des monnaies » (prêts à court terme aux membres en manque de liquidité en devises étrangères) témoignent d’une certaine indigénisation des instruments de stabilité économique. Le fait, par ailleurs, que l’ASEAN soit en mesure de se constituer en partie au dialogue avec d’autres acteurs régionaux, comme la CEE et le Japon, pour défendre le caoutchouc naturel malais contre le caoutchouc synthétique japonais augure également de possibilités réelles d’intégration économique poussée.

La fin de la guerre froide, si elle relâche les tensions, n’en permet pas moins à l’ASEAN de s’engager dans un processus d’élargissement aux anciens membres du bloc communiste, en particulier l’Indochine. D’ailleurs, l’ASEAN se donne également pour objectif de favoriser la stabilité interne des régimes en place ce qui ne peut que satisfaire des acteurs dont la logique politique intérieure est encore aujourd’hui très différenciée. C’est une autre forme de solidarité qui se drape dans le respect des souverainetés étatiques et du principe de non ingérence entre ses membres. Mais en parallèle, ces éléments favorables au maintient du statu quo reflètent un autre consensus, celui de la primauté de l’intérêt national sur la dynamique d’intégration. Cela se traduit, au contraire par exemple de l’UE et de l’ALENA (Accord de Libre-Échange Nord-Américain; il regroupe le Canada, les É-U et le Mexique), par une absence totale d’institutions supranationales telle une cour de justice régionale chargée de sanctionner le respect des accords conclus dans le cadre de l’ASEAN.

Relevons enfin que l’ASEAN n’a pas brillé par son esprit de défense. Face à la Chine, dans les îles Spratley et Paracels, la solidarité n’est plus de mise et chacun se retrouve confronté seul au géant chinois. Dans le cas du contentieux philippo-malais, l’ASEAN n’a que peu fait, et ce qui fut fait se fit essentiellement en coulisse, par les relations personnelles entre les chefs d’État de la région. S’il y a faiblesse de l’ASEAN, c’est qu’il n’y a pas de conception sud-est asiatique de la sécurité et que le processus régional ne s’accompagne presque pas d’une construction institutionnelle à la hauteur des enjeux soulevés par l’intégration.

En outre, les textes des auteurs, Ganesan et Sacy, suscitent un certain nombre de questions. D’abord, on observe généralement que la plupart des organisations régionales progressent dans des espaces pacifiés et politiquement homogènes. Par exemple, l’UE est un club de démocraties, et il y avait à l’origine de la construction européenne toute une littérature (et même plusieurs théories) sur les « États-Unis d’Europe ». L’Europe a son Jean Monnet mais l’ASEAN a-t-elle été dotée, avant ou après sa fondation, d’un corps doctrinal? Si non, y a-t-il, en ce sens, des tentatives qui sont faites de créer une identité sud-est asiatique? De plus, la faible institutionnalisation de la structure régionale semble être un handicap et, à son tour, ce handicap est peut-être le résultat d’un autre handicap : est-ce que le « déficit » démocratique de la région n’en est pas la cause? En effet, l’UE a très lourdement pesé sur la démocratisation des États libérés du joug soviétique mais l’ASEAN ne semble pas emprunter cette voie. Est-il dès lors judicieux de laisser l’ASEAN a elle-même ou, en d’autres termes, ne vaut-il pas mieux étendre l’association aux démocraties de l’Asie de l’Est, Taiwan, Corée du Sud et Japon, afin de lui faire profiter d’une construction régionale plus harmonieuse et plus progressiste?

Enfin, si les textes de Ganesan et Sacy jettent la lumière sur la formation de l’ASEAN, sur ses échecs et ses réussites, sur les dangers extérieurs qui, au fil des ans encouragent les acteurs du sud-est asiatique à prolonger l’expérience, ils ne s’inscrivent pas dans une perspective comparatiste avec des organisations régionales qui, ailleurs, ont fait « mieux » ou « moins bien » du point de vue de la dynamique de l’intégration économique et politique. De plus, les deux auteurs ne s’interrogent pas suffisamment, à mon sens, sur les rivalités entre les puissances régionales. Si l’Indonésie prétend à l’hégémonie et si le Myanmar est l’allié de la Chine tandis que Singapour achète ses armes aux États-Unis cela doit forcément poser davantage de problèmes que ne le laissent supposer les contentieux territoriaux. L’indigénisation de la politique régionale prônée par l’Indonésie est manifestement perçue avec suspicion par ses voisins de taille plus modeste et ça complique beaucoup l’équation de l’intégration : l’ASEAN n’a-t-elle pas besoin d’un coup de pouce venant de l’extérieur? Si la paix par le droit n’y est pas possible, actuellement du moins, la paix par l’empire l’est certainement davantage, en attendant mieux.

Après m’être rafraîchit la mémoire, il apparaît que j’avais initialement tout faux concernant Hubert Védrine. J’avais en effet confondu l’empreinte en politique étrangère du cabinet du PM Lionel Jospin avec les thèses de Védrine, considérant ce dernier, non sans raisons toutefois, comme étant lié à la politique du cabinet socialiste.

Mais la réalité est que Védrine est aux antipodes du « droitdelhommisme » de Kouchner et il considère que l’Occident, en faisant la promotion des DDH, même timidement comme c’est la plupart du temps le cas, se rend en réalité coupable de velléités néocoloniales. Védrine, c’est aussi un peu l’homme du relativisme culturel… entendez qu’il existerait des valeurs musulmanes, asiatiques, etc. qui seraient proprement incompatibles avec la démocratie libérale, incarnée par l’Occident.

Bref, j’avais faux mais pour ma défense, je citerai le gouvernement Jospin : Lionel Jospin n’a pas hésité à qualifier le Hezbollah de mouvement terroriste, c’est sous son gouvernement que la France a tancé ses voisins du sud, notamment la Tunisie, dont les passifs en matière de DDH sont parfois assez lourd.

En fait, on aurait plutôt vu Védrine dans un gouvernement UMP chiraquiste que dans un gouvernement Jospin ou UMP sarkozyste. La nomination de B. Kouchner (qui, en réalité, a toujours été le numéro un pressenti pour ce poste de MAE) est donc très cohérente car il est bel et bien sur la même longueur d’onde que N. Sarkozy sur les questions mondiales; pourvu qu’en matière de politique intérieure ils parviennent à atténuer l’expression de leurs différences.

Mais que pourra donc faire une France esseulée? Sarkozy est élu trop tard. George W Bush est sur le départ et l’équipe du Secrétaire d’État avec quand à l’Angleterre, elle à toujours le même Foreign Office qu’en 1898 (Fachoda) avec ses hauts fonctionnaires qui demeurent même lorsque les gouvernements changent… exactement comme nous. Donc il reste à craindre une rupture dans la politique étrangère américaine (puisque leurs hauts fonctionnaires partiront avec ce gouvernement ci) et une continuité chez les autres! En réalité, c’est l’Amérique qui va rentrer dans le rang et la France aura bien du mal à en sortir.

Bien sûr, les É-U, de toute manière, ne savent déjà plus très bien ce qu’ils veulent et l’on ressent, un peu, un vide, des atermoiements, notamment sur l’éventualité de discussions sérieuses (je souligne) avec l’Iran sur la question Iraquienne.. et nucléaire. La montée des Démocrates au pouvoir en 2009, pour probable qu’elle soit, risque de se traduire par une réminiscence des années Carter, particulièrement désastreuses en politique étrangère, à l’exception de la signature de la paix entre l’Égypte et Israël. La plus grande catastrophe serait un abandon par les démocrates de l’État iraquien… en retirant d’abord les troupes et puis surtout la fourniture d’armes et le soutien économique Américain.

La méthode a déjà été expérimentée: ils réclameront, en temps de guerre, des réformes de grande ampleur de la part de l’incompétent et corrompu régime baghdadi pour ensuite saisir le prétexte de leur non aboutissement pour lui retirer tout soutien américain. C’est ainsi que des présidences démocrates ou sous pression d’une chambre démocrate ont agit dans le passé à l’égard de la Chine de Tchang Kaï Chek, du Vietnam du Sud et du Chah d’Iran.

NB: Que ces régimes aient été corrompus est un fait mais c’est une chose de le dire et une autre de comparer leurs degrés respectifs de corruption avec celle de leurs ennemis souvent bien plus opaques et avec celle de pays voisins qui ne font pas forcément mieux. L’accusation de corruption prélude souvent, en réalité, le désengagement.

Dans cette trame que j’ai dessinée, la France risque de se « replier » sur l’Europe, là où ça se refroidi entre Russes et Américains. Ce n’est pas le retour de la guerre froide mais l’émergence d’une Russie agressive précisément parce qu’elle s’affaiblit encore. C’est vrai que de nombreux analystes parlent d’un retour de la Russie mais les tendances lourdes les contredisent : déclin démographique, substitution de l’ancienne puissance industrielle de l’URSS par un puissant secteur énergétique, perte d’influence dans les anciennes républiques soviétiques, déclin considérable de la puissance militaire russe et extension de l’OTAN vers l’est, pour ne citer que ces exemples.

La Russie se comporte en conquérante précisément parce qu’elle s’affaiblit mais que le prix élevé des hydrocarbures lui a redonné quelques moyens en l’émancipant de la tutelle des institutions financières internationales. C’est un signe caractéristique des États en perte de statut que d’être intraitables et agressifs mais si nous y regardons de plus près, vers quoi se projette la puissance russe? Le maintient du statu quo! La Russie subit la démocratisation de l’Ukraine (et son rattachement au bloc Occidental) et la perte d’influence en Géorgie et dans certains États d’Asie Centrale (Kirghizistan et Tadjikistan). Elle constate qu’elle n’a plus aucun moyen de peser sur la politique des pays d’Europe de l’est, notamment la Pologne et la Rép. Tchèque qui ont accepté d’accueillir le bouclier antimissile américain. L’Iran, pas plus que la Corée du Nord, ne lui témoignent les égards dus à une grande puissance et la montée de la Chine lui interdit toute possibilité de peser en Asie de l’Est.

Mais la Russie c’est un pays de dix-sept millions de kilomètres carrés, c’est une puissance régionale de format eurasiatique ce qui lui donne encore quelques prétentions à se comporter en puissance mondiale, i.e. aux intérêts globaux. Moscou semble même trop s’inquiéter, voire trahir l’importance de ses inquiétudes quand à son déclin. Le bouclier antimissile ne remet pas en cause la dissuasion entre les grandes puissances nucléaires. En effet, si la Chine qui dispose de quelques dizaines de missiles intercontinentaux dont la sophistication n’atteint pas celle des milliers de têtes russes ne s’insurge pas violemment alors pourquoi la Russie s’oppose-t-elle au déploiement du bouclier Américain, d’abord en Amérique du nord et ensuite en Europe?

Ce qui est en jeu n’est pas la perte de puissance brute de la Russie, perte qui est actée. Mais son décrochage statutaire. La parité nucléaire était encore un élément qui hissait Moscou au même rang que Washington mais désormais, même avec un bouclier antimissile expérimental et manifestement loin d’être au point, les É-U font perdre à la Russie les derniers vestiges du prestige de l’URSS.

Nous avons déjà vu ce genre de diplomatie à l’œuvre tout près de chez nous, avec Jacques Chirac. L’importance démesurée que l’on donne au prestige, au statut, à la préservation des équilibres et des usages en vigueur, menacés par les bouleversements réels, palpables, effectifs des rapports entre acteurs internationaux.

La volonté de défendre contre les assauts des puissants « barbares » Yankees le droit international et une interprétation restrictive des traités existants témoigne d’une redécouverte opportune du « droit » au moment où l’on se rend compte que lui seul peut encore brider l’élan pris par la seule superpuissance restante.

Et la France dans tout ça? Le changement arrive trop tard car l’Amérique est, en réalité, déjà en train de rebrousser chemin. La démocratie américaine à cette vertu que la française n’a pas : le vote américain a aussi un impact sur la politique étrangère.

L’essentiel consistera pour notre nation à repenser son rapport avec le reste du monde. Chirac parti, c’est la fin d’une époque, c’est la fin d’un modèle qui, par ailleurs, était déjà très essouflé. Les relations personnelles entre le président de la République et les leaders de nombre de pays du Tiers-Monde, le surinvestissement diplomatique de la France dans des conflits  hypermédiatiques (israélo-palestinien et iraquien) et d’un intérêt limité eu égard aux intérêts en jeu (Liban, Côte d’Ivoire dans une certaine mesure) augurent d’un redéploiement vers l’Asie.

Cela a été dit par le candidat Sarkozy: la France n’a pas su prendre le virage de l’Asie. Cela est en partie du à un problème structurel: le Quai d’Orsay, la cellule diplomatique de l’Élysée sont un repaire de praticiens. Leur compétence n’est pas en cause mais le lien entre l’université, la recherche, la prospective et la pratique du métier de diplomate est très ténu en France (en dépit de plusieurs tentatives comme la formation du Centre de Prévision et d’Analyse dont les liens avec les diplomates furent promptement rompus). Résultat, notre diplomatie ne fait pas assez de prospective, elle manque de prévoyance, elle rate des occasions importantes.

C’est sans doute le principal chantier qui attend la France mais que le gouvernement Fillon n’entamera probablement pas ou si peu. Il n’a été fait aucune mention de cette problématique dans les discours du candidat Sarkozy (ni dans les discours des autres candidats à la présidentielle, encore plus éloignés de ce genre de préoccupations). C’est pourtant une véritable réforme qui devrait être engagée, une réforme de fond, qui rétablirait le lien entre l’étude et la pratique mais confierait également à l’Assemblée Nationale et au Sénat un véritable pouvoir de contrôle.

En réalité, l’enjeu est de démocratiser la conduite de la politique étrangère de la France. Selon, bien entendu, les grands axes de déploiement de notre activité extérieure, la « grande stratégie ». L’aspect proprement diplomatique quant à lui, parce que plus « tactique », se prête assez peu à ce genre de mise à plat: la confidentialité et une certaine continuité devant également être observée, elle se prête peu à ce genre d’exercice démocratique.

En outre, il y a à craindre qu’une grande personnalité au Quai d’Orsay, comme Bernard Kouchner, ne soient pas de nature à faciliter ce genre de réforme. La marque personnelle du « French doctor » risque de diminuer les possibilités de refonte diplomatique. En outre, d’anciens briscards de la « chiraquie » sont toujours présents au gouvernement et se sont plusieurs fois présentés comme les gardiens de l’orthodoxie lorsque le candidat Sarkozy avançait des idées nouvelles à l’automne 2006.

En somme, la France est par trop absorbée par des chantiers urgents, en matière de politique intérieure, comme redonner du pouvoir d’achat, réduire le poids de la fiscalité, mettre en oeuvre le service minimum dans les transports publics, et bien d’autres questions brûlantes du moment pour se préoccuper d’un enjeu qui intéresse peu les français.

Car, en effet, les français estiment que Jacques Chirac a eu raison de s’opposer à l’intervention américaine en Iraq, en 2003. Mais ils ne sont pas alertés au fait que cette décision a été prise par « chance », car elle l’a quand même été pour de mauvaises raisons, et en vertu d’un dysfonctionnement croissant de l’institution du Quai d’Orsay.

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